关于《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》的说明

        一、制定农村集体经济组织法的必要性

        农村集体经济组织是中国特色社会主义公有制经济组织。制定农村集体经济组织法，对于巩固完善社会主义基本经济制度和农村基本经营制度，对于维护好广大农民群众根本利益，实现共同富裕等具有重要意义。

      （一）制定农村集体经济组织法是贯彻落实党中央决策部署的重要举措。党中央始终高度重视农村集体经济发展。习近平总书记指出，“要把好乡村振兴战略的政治方向， 坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”2017年中央一号文件提出，抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格。2018年中央一号文件进一步明确提出，研究制定农村集体经济组织法。党的十九大报告提出，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。党的二十大报告提出，巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济。但不少地方的农村集体经济组织，存在着组织机构不健全、运行机制不完善、监督和管理制度不落实等问题，以致没能发挥出其应有的作用。制定农村集体经济组织法，是贯彻党中央决策部署，健全相应的法律制度，为促进农村集体经济发展壮大奠定良好法治基础的重大举措。在立法调研、座谈过程中，农村基层干部、农民群众、人大代表和专家学者普遍认为，全国人大常委会认真贯彻落实党中央决策部署，抓紧制定农村集体经济组织法，很有必要，也很及时，希望尽早出台。

      （二）制定农村集体经济组织法是巩固社会主义公有制、巩固和完善社会主义基本经济制度和完善农村基本经营制度的内在要求。集体所有制经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，农村集体经济组织是社会主义公有制经济在农村的重要实现形式。农村集体经济组织依照宪法的规定，实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是维护农村土地集体所有、落实农村基本经营制度的重要组织保障。制定农村集体经济组织法，在坚持家庭承包经营基础地位、调动广大农民积极性的同时，强调要充分发挥好农村集体经济组织在管理集体财产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用，为进一步巩固农村土地集体所有制、巩固和完善农村基本经营制度提供法治保障。

      （三）制定农村集体经济组织法是维护广大农民集体成员财产权益、实现共同富裕的客观需要。实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益是“三农”工作的出发点和落脚点。农村建立集体经济组织，成功地避免了农民出现两极分化现象。打赢脱贫攻坚战，农村集体经济组织在基层党组织领导下发挥了重要作用。在新时代实现共同富裕，最艰巨的任务是如何更快地提高广大农民的富裕程度，这同样离不开农村集体经济组织的作用。制定农村集体经济组织法，明晰农村集体经济组织成员的权利义务和成员确认规则，规范农村集体财产的经营管理和收益分配制度，依法保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权益，有利于推动构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，形成既体现集体组织优越性又调动农民个体积极性的农村集体经济运行新机制，有利于让广大农民分享改革发展成果，促进农村农民共同富裕。

      （四）制定农村集体经济组织法为健全农村治理体系、巩固党在农村的执政基础提供支撑和保障。农村集体经济组织是参与乡村治理的重要主体。随着城镇化推进和集体经济发展壮大，农民对公共服务和公益事业的需求会不断增加，在当前公共财政还难以全面覆盖农村的情况下，农村集体经济是支持农村公共事务和公益事业发展的有益补充。通过立法，促进农村集体经济发展，为农村社会事业发展提供支持。同时，从法律制度上确保农村集体经济组织成员的知情权、参与权、表达权、监督权，有利于防止集体经济组织内部被少数人控制和外部资本侵占的现象，有利于妥善处理各种利益关系和社会矛盾，为推进城乡协调发展，健全乡村治理体系，巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

     （五）制定农村集体经济组织法有良好的基础。宪法规定，农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。民法典明确农村集体经济组织是特别法人，是独立的民事主体。这些规定确立了农村集体经济组织的法律地位，为制定农村集体经济组织法提供了基本的法律遵循。2020年农业农村部制定《农村集体经济组织示范章程（试行）》，成为农村集体经济组织规范运行的重要依据。全国20个省（自治区、直辖市）先后制定了农村集体经济组织条例、农村集体资产管理条例等地方性法规，为全国性立法提供了可资参考的地方立法经验。到2021年底全国各地开展农村集体产权制度改革完成了阶段性任务，全国清查核实农村集体土地资源面积655亿亩，集体账面资产822万亿元，确认农村集体经济组织成员约92亿人，已经登记赋码的农村集体经济组织约966万个（其中，村级57万个，组级395万个，乡级993个）。农村集体产权制度改革为农村集体经济组织立法提供了实践基础。

       二、起草工作和立法原则

       为了落实中央明确要求，十三届全国人大常委会将制定农村集体经济组织法列入立法规划，由农业农村部负责起草。农业农村部做了大量工作，于2020年底提出了农村集体经济组织法征求意见稿。为加快立法进程，全国人大常委会2022年度立法工作计划明确，由全国人大农业与农村委员会牵头，在农业农村部已有工作基础上组织起草农村集体经济组织法草案。

       2022年1月，全国人大农业与农村委员会组织中央有关单位共同成立起草班子，认真学习领会并贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作特别是关于农村集体产权制度改革、发展新型集体经济的重要指示批示和重要论述精神，总结吸收农村集体产权制度改革实践经验，深入研究农村集体经济组织和集体经济发展面临的主要问题，多次征求中央有关单位意见，还征求了各省（自治区、直辖市）人大和国务院办公厅的意见，并到地方开展立法调研，广泛听取地方政府、基层干部、人大代表和农民群众的意见。经过深入调查研究，广泛听取并认真吸纳各方面意见，反复修改完善，形成了《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》（以下简称“草案”）。

        起草工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大、十九届历次全会、党的二十大报告和中央经济工作会议、农村工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，为促进农村集体经济组织健康发展，增强集体经济活力，壮大集体经济实力，巩固完善社会主义基本经济制度和农村基本经营制度，促进乡村全面振兴和实现共同富裕，提供有力法治保障。

        起草工作中注意把握以下原则：

      （一）坚守底线，坚持正确方向。坚持把实现好、维护好、发展好广大农民群众根本利益作为出发点和落脚点，坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持农村基本经营制度不动摇，构建中国特色社会主义农村集体经济组织法律制度。

      （二）立足实践，确立有限目标。认真总结改革开放以来特别是党的十八大以来发展农村集体经济、开展农村集体产权制度改革的实践，把可复制、可推广的成熟经验以法律形式固定下来，对于目前还看不清、拿不准、尚未达成共识的做法，留待实践进一步探索。

      （三）问题导向，力求务实管用。在吸收理论研究成果的基础上，着力针对农村集体经济组织建设和发展集体经济面临的突出问题做好制度设计，建立健全农村集体经济组织的法律制度，为解决实践中的问题提供法律规范和依据。

      （四）急用先立，宜粗不宜细。回应实践的迫切需要，通过立法确立农村集体经济组织的基本原则和主要制度，同时尊重不同地区的差异性，坚持原则性与灵活性相结合，给地方和农民群众留出必要的自主选择空间，使法律制度更符合实际、更便于实施。同时，注意吸收地方立法经验，并与民法典和土地管理法、农村土地承包法等法律做好衔接，确保法律规范的统一性和权威性。

        三、法律草案的主要内容

       草案共八章，依次为总则、成员、登记合并与分立、组织机构、财产管理和收益分配、扶持措施、争议的解决和法律责任、附则，共六十八条。主要内容如下：

     （一）明确了立法目的、适用范围等。草案明确了立法目的、适用范围以及农村集体经济组织的法律地位、组织原则、职能职责、特别法人地位、监管部门等。明确农村集体经济组织可以依法出资设立公司、农民专业合作社等从事经营活动，避免农村集体经济组织承担超出其承受能力的市场风险而导致破产（第一章）。

      （二）规定了成员的确认及其权利义务。吸收农村集体产权制度改革成果，参考司法实践和地方立法，明确了农村集体经济组织成员的定义、确认、加入、退出，以及确认成员争议的救济程序，规定了成员的权利义务，成员的权利包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等经济权利，以及参与管理、监督的权利等（第二章）。

      （三）对农村集体经济组织的设立、合并、分立等事项作出原则规定。草案分别规定了设立农村集体经济组织的基本要求、基本条件，以及农村集体经济组织合并、分立的程序（第三章）。

      （四）规范了农村集体经济组织的组织机构。草案明确农村集体经济组织成员大会、成员代表大会和理事会、监事会的组成、职权、议事规则和决策程序等，并且针对实践中存在的问题规定了禁止的行为，从法律制度上健全农村集体经济组织内部治理机制，保障农村集体经济组织运行顺畅，实现民主管理、民主决策（第四章）。

      （五）明确对集体财产依法实行分别管理。草案明确了集体财产的主要范围，根据相关法律规定和农村集体产权制度改革实践经验，确定了对集体资源性财产、经营性财产、非经营性财产分别依法进行管理的原则，确定了集体收益分配的原则和顺序，明确集体经营性财产的收益权可以量化到成员，作为参与集体收益分配的基本依据，还对农村集体经济组织建立财务会计、财务公开、财务报告制度及审计监督作了规定（第五章）。

     （六）规定了扶持措施。农村集体经济组织不仅肩负发展壮大集体经济的职责，还要为成员提供公共和公益服务，理应在政策上予以支持。草案从财政、税收、金融、土地、人才支持方面，对扶持集体经济组织的政策措施作了原则规定（第六章）。

      （七）明确了争议的解决办法和法律责任。草案明确了农村集体经济组织内部争议的解决途径，以及相关违法行为的法律责任，建立了成员代位诉讼制度，完善了成员撤销诉讼制度，强化了成员的监督权利（第七章）。

        草案的附则还对村民委员会依法代行农村集体经济组织职能、法律与农村集体产权制度改革的衔接等作了规定。

        四、需要说明的问题

     （一）关于村改居后农村集体经济组织的终止。在城镇化进程中，一些农村集体经济组织农民集体所有的土地全部被征收，成员全部或者大部分转为城镇居民，但集体财产还在，农村集体经济组织是否应当终止、集体财产如何处分，事关重大，但缺乏实践经验，目前还难以作出明确规定，可在试点基础上总结经验，再作出法律规范。

     （二）关于村民委员会与集体经济组织的关系。按照宪法和有关法律、党规的规定，农村集体经济组织与村民委员会均为特别法人，农村集体经济组织代表成员集体行使集体财产所有权，主要负责经济事务；村民委员会是基层群众自治组织，主要负责公共事务和公益事业，两个组织在农村基层党组织领导下各司其职，相互配合，相互支持。农村集体经济组织的组织机构和运行机制健全后，原由村民委员会、村民小组代行的集体经济组织的职能应当归由农村集体经济组织行使。同时，农村集体经济组织如何支持村公共事务和公益事业，如何管理好集体所有的公共设施，也需要与村民委员会的职责相衔接。

      （三）关于农村集体经济组织从事经营活动。农村集体经济组织是以集体土地所有权为基础建立的，按照宪法的规定，土地所有权不得转让，因而农村集体经济组织也不能破产。农村集体经济组织除发包集体土地以外，为发展集体经济也需要从事经营活动，同时又必须防止承担超出其承受能力的债务而引发经济纠纷。为此，根据长期以来的实践经验，草案明确，农村集体经济组织需要从事经营活动的，可以依法出资成立公司、农民专业合作社等市场主体，并以出资为限承担债务责任。农村集体经济组织出资成立的公司、农民专业合作社等按照市场主体依法管理。