杨彦林委员：

您提出的关于“应对我市耕地‘非粮化’‘非农化’面临的压力与对策”的提案收悉。我局高度重视，经与市农业农村局共同研究，现答复如下：

商丘作为传统农业大市，是国家粮食生产核心示范区，是全国20个粮食产量超百亿斤的地级市之一，被誉为“豫东粮仓”。近年来，我市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导统领耕地保护工作，突出抓好“管控、约束、补救、建设、倒逼、惩治”六大措施，严守耕地数量、质量、生态红线，全面完成了耕地保护各项工作任务。

一、永久基本农田保护情况

    我市高度重视永久基本农田保护工作，像保护大熊猫一样对永久基本农田实行特殊性保护。一是保质保量完成永久基本农田划定。将永久基本农田划定列入当年年度重点工作，建立了联席工作会议制度，印发了工作方案。原国土资源局、农业局建立了强有力的工作班子，明确了工作任务，倒排时间节点，按照“三上三下”工作原则，于2017年6月圆满完成了永久基本农田划定任务。此次共划定永久基本农田面积753.59万亩,严格落实了上级下达的753.51万亩的划定任务。其中市本级划定城市周边永久基本农田8.62万亩，划定后的永久基本农田平均质量等级略有提升，形态布局进一步优化，集中连片程序进一步提高，实现了“保证数量、提高质量、优化布局、留足空间”的总体目标。二是严格实行监管。为巩固划定成果,我市下发了《关于进一步加强永久基本农田保护工作的通知》（商自然资〔2019〕60号），对严守永久基本农田控制线、规范重大项目建设项目占用和补划、严厉打击违法占用永久基本农田行为等提出了明确要求。三是建立永久基本农田储备区。构建了“划、建、管、补、护”长效机制，将9.42万亩优质耕地纳入永久基本农田储备区，为今后重大建设项目占用提供了补划空间。四是构建动态监管机制。建立了永久基本农田数据库并将永久基本农田划定成果纳入国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，让每一块永久基本农田系统中直观可查，不但全面跟踪每块永久基本农田的数量和质量的变化情况，而且还为后续的加强管理、精准耕作、后续改良提供支撑。以上特殊保护政策的有效运行，稳住了我市永久基本农田的面积和布局，保护了优质耕地。据统计，我市划定粮食生产功能区830万亩，重要农产品生产保护区113万亩，长年粮食种植面积1600万亩。其中夏粮（小麦）长年种植面积900万亩、秋粮（玉米）种植面积700万亩、花生种植面积在150万亩左右，大豆种植面积100万亩，其他粮食、油料、小杂粮之类的农作为100万亩左右，为国家粮食安全打下了坚实基础。

二、永久基本农田“非粮化”的基本情况及原因

   我市永久基本农田“非粮化”流向主要为水果、蔬菜、经济作物、油料和设施农用地等。产生“非粮化”主要原因有以下几点：

    （一）划定政策当时允许有可调整地类。我市属平原地区、农业大市，省政府下达我市永久基本农田保护率过高，各县（区）保护率普遍达到90%左右。为完成划定任务，依据当时“原有基本农田中的可调整地类可以作为永久基本农田继续保留”的划定政策，我市对原有基本农田中部分可调整地类进行保留。据统计，我市划定的753.59万亩永久基本农田中，可调整地类面积为11.8万亩。作为金顶谢花酥梨原产地的宁陵县，由于宁陵县酥梨于2013年入选农业部组织编制的全国“名优特新”农产品目录，与2017年入选河南知名农产品品牌目录。按照划定规程，宁陵县将0.72万亩现状为可调整园地、林地的基本农田保留，并在数据库基本农田图层属性中标准为“名特优新农产品基地”，所以存在永久基本农田地块为园地、林地的可调整地类。

    （二）种粮比较效益低下。与种植瓜果蔬菜、花卉苗木相比，粮食生产效益相对较低，农民种粮积极性不高。种植小麦、玉米两季作物的农户，在不考虑土地租金的情况下，平均每亩净收益只有1171.5元，远不及种植经济作物的效益，加上近年来化肥、农药等农资价格上涨，土地租金、劳动力价格大幅提高，农民种粮积极性总体不高。

    （三）设施农用地增加。为加大设施农业农地支持力度，促进现代农业建设，国家相继出台了多个鼓励养殖业发展的政策性文件，尤其是去年年底自然资源部和农业农村部联合印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）和省自然资源厅、农业农村厅《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）对设施农用地占用永久基本农田的条件适当放宽，造成了设施农用地占用耕地甚至是永久基本农田的增加，加剧了永久基本农田“非粮化”的发生。

    （四）现行法律法规对土地流转监管不力。目前现行的法律法规对对流转后土地用途缺乏监管机制，土地流入方为追求更大的经济利益，在流转土地上开展“非粮”经营，甚至从事“非农”生产，导致流转土地的“非粮化”日益加重。以我市虞城县为例，近三年流转土地的“非粮”比例已高达40%，而且呈现流转规模越大，“非粮化”倾向越明显的特征。

    三、下一步工作措施

永久基本农田是耕地中的精华，是“口粮田”、“保命田”，是粮食战略储备落到实处的基础。从目前实际效果看，永久基本农田“非粮化”提高了农民收入，减少耕地抛荒弃耕。但随着这种现象的继续发展，势必会对国家粮食安全造成严重威胁。因此必须从机制、政策等方面，严格控制永久基本农田“非粮化”。

（一）改革现行的农业生产与补贴政策。建议国家、省级层面加大对农业基础设施投入和生产机械补贴，降低农业生产成本。改革农业补贴发放方式，将增量部分向粮食生产者倾斜，让粮食生产者能够获得合理的利润。考核地方粮食生产总量，据此给予地方财政合理补贴，缩小因生产粮食造成的地区间经济发展差异。

    （二）建立完善耕地和永久基本农田保护激励机制。一是建议中央加大对“三农”的差别化支持力度，中央财政重点向耕地保有量大的粮食主产区和永久基本农田保护率高的地区倾斜。二是建议省级建立耕地保护专项基金，从土地出让金收入、新增建设用地土地有偿使用费以及其他涉农资金中，统筹安排设立省级耕地保护专项资金，对年度政府耕地保护责任目标考核结果成绩突出的县、乡（镇）、村给予奖励。从政府、农村集体经济组织、农民等多方面调动保护耕地和永久基本农田的积极性。

    （三）适度收紧设施农用地政策条款。建议国家、省尽快出台关于限制设施农业用地占用永久基本农田进行“非粮化”生产的政策文件，并且适度收紧设施农业项目占用永久基本农田条件，增加更严格的限制性条款，鼓励粮食生产,从政策制度方面加大对耕地、永久基本农田的保护力度。

（四）健全土地流转事后监管。强化对土地流转尤其是涉及永久基本农田流转的监管力度，限制流转后的用途或流转面积，严格控制永久基本农田流向。

（五）加大对违法占用耕地和永久基本农田的处罚力度。积极依法开展农村乱占耕地建房问题整治专项行动，重点针对违法占用耕地特别是占用永久基本农田搞非农建设和违规“小散乱污”企业进行重点整治。抓好农村乱占耕地建房问题排查，制止增量、化解存量，做到应拆尽拆、应拆早拆，坚决遏制新增农村乱占耕地建房行为，确保专项整治工作落地见效。

                            2021年10月11日

（联系人：吕存峰    联系电话：0370－3285122）